如何让自然保护更有效？关于支持和加强OECMs的治理及管理
写在前面：
OECMs作为一种更灵活、多元、包容的保护措施被世界各地采用，其独特之处在于，不要求将保护作为首要目标，但有望实现长期、有效的生物多样性就地保护，在正式的自然保护地体系之外形成有益补充，助力《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》中“到2030年保护全球30%陆地与30%海洋“的“3030目标”落地。
仅识别、报告OECMs并不意味着目标已然达成，对于一些已经开展长期保护的地块，OECMs的识别和认定主要是进行认可和鼓励。关于识别OECMs，可查看我们之前转载的文章：《其他有效区域保护措施（OECM）：原住民和社区保护地的新可能性？》。对于另一些有潜力但还没有很多工作的地块，OECMs的建设和加强更加重要。如何实现OECMs长期、有效的保护？这需要持续强化其治理与管理。
OECMs的治理关注权责分配、决策机制、相关方参与机制等，管理则关注如何协调资源、制定管理策略和开展保护管理行动，以实现管理目标并带来积极且长期的保护成效。OECMs支持多种类型的治理模式，包括由各级政府主导的治理，由个人、组织或企业负责的治理，由原住民或地方社区实施的治理，以及多方共同参与的协同治理。
以中国潜力OECMs入围案例——“青山村水源和生物多样性保护地”为例来理解治理和管理的区别。杭州青山村的龙坞水库水源地保护采用“善水基金”的创新机制，由大自然保护协会（TNC）作为科学顾问，万向信托管理资金和林地，村民通过信托合同将林地委托给善水基金管理并获得生态补偿金。当地村委、企业、TNC、万向信托等代表共同组成决策委员会，制定关于善水基金使用和林地管理的重大决策，而保护管理工作由善水基金发起的青山生态环境保护中心具体实施。（资料来源：杭州市余杭区青山生态环境保护中心）
青山村水源和生物多样性保护地 供图/杭州市余杭区青山生态环境保护中心
OECMs的治理和管理可能面临环境、社会、经济等多方面挑战和威胁，诸如政策变动的风险、土地利用冲突、治理机构运作变化、权利认可不足、资金与管理能力不足等。本文参考自IUCN发布的《Guidance on other effective area-based conservation measures (OECMs)》，主要介绍加强OECMs治理及管理的措施，包括提升外部支持方的知识和能力、强化内部治理、加强管理和监测、促进法律认可和建立可持续资金机制，展示有助于提升OECMs公平治理、有效管理和长期保护成效的良好实践。
01 提升外部支持方的知识和能力
OECMs的有效治理和管理离不开政府、私营部门与民间社会等外部力量的支持，他们在提升保护管理能力、推动法律认可、提供资金支持及应对迫在眉睫的威胁等方面发挥着重要作用。因此，争取关键支持方充分理解并积极支持OECMs的相关工作尤为重要。以下列举了各类外部支持方可采取的支持行动：
1）政府部门：组织OECMs相关培训，如政府如何支持OECMs的识别、报告、监测及强化，OECMs对国家层面保护目标的贡献及面临的挑战等。分享国内外案例经验，聚焦OECMs标准和机制的本土化。在OECM与相邻的自然保护地形成更大规模的保护景观时，推动保护地与OECM治理机构进行联合能力建设与协同规划合作。
2）法律从业者：为立法者、律师、法官及其他法律人员提供相关培训，了解OECMs如何与国家法律及政策相契合适应，识别国家法律及政策中的空缺。
3）国际组织和NGO：跟进OECMs各国实施进展及良好实践，推广典型案例，识别存在的问题，为OECMs治理机构、利益相关方等提供更有效的支持。
4）资助方：理解OECMs框架，获取目标区域的OECM相关数据，将资助策略与OECM结合起来。若将资助与OECM相挂钩，可能有助于激励地方利益相关方参与保护。
5）其他：举办相关工作坊、研讨会或庆祝活动，对有杰出保护成效或生计发展的项目进行评选表彰。将OECMs适当纳入教育课程项目，多种媒介渠道宣传报道。
此外，外部支持方与地方原住民和社区合作时，也能够得益于学习和了解当地文化、价值观及传统知识体系。
02 强化内部治理
除了外部支持，OECM可通过内部治理主体的努力来应对外部环境变化和威胁，包括理解当前形势、维护合法权利、在必要时建立联盟伙伴关系，寻求更强有力或更合适的认可和支持。以下将从强化公平治理、资源和管理记录、愿景与战略规划及提升法律素养方面，介绍提升内部治理的关键考量和方法。
治理质量及公平性既是“3030目标”关注的重要定性目标，也是促进OECMs实现持续保护成效的关键。治理公平是在治理过程中确保所有相关方享有平等的参与机会，在决策、权力平衡、程序机制、利益分享等方面获得公正对待。参与式治理评估可作为一种有效方式，帮助OECM治理机构及利益相关方更好地理解和提升治理的公平性和有效性。
国际组织已开发了多个治理评估工具和流程，可根据OECMs具体情况进行适应性应用，如世界自然保护地委员会（WCPA）开发的支持系统层面的保护地治理评估工具；国际环境与发展研究所（IIED）的“治理与公平现场评估”（SAGE）、“保护与保育地社会影响评估”（SAPA）等系列工具。此外，需注意评估过程的包容性。由谁发起评估、谁参与评估、评估的方式与目的，以及如何分享评估结果都是需要考量的因素。评估结果需要整合进治理体系并采取响应性措施，改善现有不足。
IIED开发的系列评估保护的社会影响、治理和公平性工具
赋能和支持治理主体记录生态环境状况及威胁信息，如支持原住民和地方社区开展本地化研究与信息资料记录，有利于治理主体积累关于保护价值和威胁的知识基础，增强其对区域重要生物多样性价值的保护能力。
“巴美滇金丝猴公益保护地” OECMs潜力案例：当地社区在外部机构支持下开展巡护和监测工作，全村约70%的家庭参与其中，由4名社区成员组建了专职监测队伍，每月跟踪记录滇金丝猴的位置和活动规律，在此过程中社区不断丰富对于区域生物多样性的认识，推动系列保护行动的有效开展。（资料来源：巴美塔玖野生动植物保护协会）
巴美保护地巡护员查看红外相机拍摄的野生动物 供图/巴美塔玖野生动植物保护协会
在资料记录的基础上，推动参与式制定OECM的愿景与规划。在共建愿景和规划的过程中，为利益相关方提供思考、表达及承诺的空间，理解他们希望从OECM中获得什么，如何让共同的愿景转化为现实并可持续。可借鉴传统保护地的管理规划，或采用更贴近社区实际的形式，重要的是应立足于当地背景情况，推动实现治理主体的目标。此外，定期回顾与更新愿景与规划，有助于吸收治理和管理过程中积累的新经验、新知识，还能回应新发现的问题，以便及时弥补缺陷。
为了有效争取更广泛的认可和支持，对于OECM的治理主体而言，了解其自身及区域所适用的相关法律政策也至关重要。以海南海口北港岛为例，海南智渔可持续科技发展研究中心联合北港岛社区及多方开展本底资源调查和生态保护实践。在去年12月举办的滨海OECM发展规划与行动专题研讨会上，北港岛驻村书记提出了在协同保护和发展过程中的诸多困惑：如何在划定的生态保护红线区域内合法合规地发展研学、生态旅游、生态友好产业等。由于村民对相关法律法规政策以及具体报批手续不够了解，很多发展思路的落实受到限制。与会律师则表示愿意提供法律咨询以支持村民，帮助他们在保护与发展之间找到平衡。（资料来源：海南智渔可持续科技发展研究中心）
北港岛滨海湿地生态和生物多样性保护OECMs潜力案例
03 增强OECM的管理与监测
OECM的管理重点是长期维持生物多样性价值并减少威胁，这需要周期性地评估保护状况和威胁因素，以确定所需采取的必要的保护行动。
在就地保护行动与管理方面，大多数保护区域通常有巡护员或者更广义的保护管理人员组成的在地保护团队，负责监测区域状况、监督报告非法或有害活动、维护社区关系以及进行实际就地管理等任务。OECM在地保护团队的组建可以有多种途径，如在已有护林员巡护的林区扩展护林队伍的现有工作内容；扩大邻近保护地巡护员团队的工作范围；或者建立由全职、兼职人员或志愿者组成的正式保护管理团队；建立为管理者提供信息的监督网络等，并通过专业建议指导、能力建设培训等逐步提升保护团队开展系列保护行动的能力。
“桃花源雪岭社会公益型自然保护地”OECMs潜力案例：桃花源雪岭保护地和神农架太阳坪保护地组建了在地保护团队（保护中心），采用统一的管理标准，以“上山、下乡、扫厕所”作为三门基础功课实施，逐步提升保护人员的专业能力，并与社区及各方建立良好的关系。保护中心建立了基于当地村民的长期巡护队伍，开展巡护监测、社区保护宣传等行动。（资料来源：江山市雪岭自然保护中心）
保护中心工作人员在野外检查红外相机 供图/江山市雪岭自然保护中心在OECM治理和管理过程中，不可或缺的是对区域进行监测，以便判断长期内是否有效保护了生物多样性价值。在开展长期监测前，首先评估区域内生物多样性的现状及潜在威胁，为未来的监测提供基线数据。对此，需要设定可衡量区域变化的指标，用于记录变化、识别主要问题或未预见的情况。在社区管理区域，通过社区成员协作共同制定“生物文化指标”，可能有助于提升监测效果。例如，所罗门群岛的社区与NGO合作制定海洋资源管理计划时，原住民识别出一些在文化上具有重要意义的海洋无脊椎动物，这些物种随后被纳入了由巡护员进行的监测项目中，使得监测不仅关注物种数量变化，还注重其在文化维度的保护。
OECM监测还需定期回顾监测结果，评估管理措施的影响。如果未达到预期目标，则需适应性调整管理策略。
“河上乡自然保育管理计划“OECMs潜力案例：河上乡位于中国香港，香港观鸟会和长春社采用传统水耕农业作为低地淡水湿地生境保护和鸟类、两栖类、昆虫类等物种保育的工具，并自2005年起持续开展生态基线调查和监测工作。其中，每周开展鸟类调查，每半年及每年整理鸟类观察报告，分析鸟种和数量变化，重点关注黄胸鹀、黑脸琵鹭等目标鸟种的种群数量、生境使用率等，并基于监测数据针对性地调整和完善保护管理措施。（资料来源：长春社、香港观鸟会）
04 促进OECM法律认可
法律和政策对OECM的识别、报告、监测与管理会产生积极或消极影响。由于不同国家在法律传统、法律来源、制度结构及法律政策的实质内容方面存在巨大的差异，由政府、原住民或地方社区等不同治理主体所管理的OECM，适用的法律政策亦有所不同。OECM的法律认可和支持可通过多种方式实现，包括修订现有法律或政策，构建系统性的法律或政策机制应对新出现的威胁，或者基于参与式和包容性的过程来制定专门针对OECM的法律或政策。
一些国家已采取措施，促进OECM的法律和制度化进程。如日本于2024年制定《生物多样性促进法》，提出鼓励私营部门参与生物多样性保护及与OECM相关的认证系统和协议机制规定。其中，认证系统用于认定采取保护行动的主体，其所管理的、未与现有保护地重叠的区域如被认证为“自然共生区”，将作为OECM登记至国际数据库。协议机制方面则通过多方合作机制与土地权属人达成“生物多样性维持协议”，以此推动区域的长期保护。
马尔代夫在2022年制定了旅游业相关的OECM指南，认可在旅游租赁用地（如度假村岛屿）中具有长期生物多样性保护潜力的区域为 OECM；后于2024年制定了自然保护地和保留地（Protected and conserved areas, PCAs）的国家管理框架，为国家海洋保护区（MPAs）与OECMs的有效管理提供战略指导。
在需要修订法律或政策的情况下，可考虑一系列具有代表性且可适用的措施：增强（潜在）OECM区域涉及土地权属、资源使用与管理、空间规划、地方治理机构认定、生态破坏性活动许可与禁止等方面的权利与保护；协调相关法律，修订削弱OECM保护作用的法规，包括废弃物管理、农业、渔业、林业、矿产开发、能源及金融等领域的法律法规；对现有OECM的治理或管理机构予以法律认可和合法性地位；针对原住民和地方社区，承认并尊重其自决权、集体土地及自然资源权利、习惯法与决策过程、传统知识、文化与精神价值、传统文化遗产等；促进政府部门、利益相关方之间的协作治理机制，共同推进OECM的管理与决策。
05 增加OECM的资金支持
当越来越多的区域被识别、报告为OECM，一方面需要最大化现有资源的有效使用，另一方面也需要不断争取新的、多元的、可持续的资金来源，建立可持续资金机制。
可持续资金指具有充足、稳定和长期的资金资源，并且能合时合理地分配使用，以覆盖全部的保护成本，确保资金有效和高效地管理。“昆蒙框架”中的目标3（“3030目标”）、目标18（每年至少减少5000亿美元对生物多样性有害的补贴并增加有益的激励）、目标19（每年为生物多样性保护筹集2000亿美元，其中包括国际融资渠道的300亿美元）均与可持续资金密切相关。为了实现“3030目标”，据估算每年需要填补的资金缺口为1030亿至1780亿美元，到2050年若实现“3030目标”所带来的收益预计每年可达640亿至4540亿美元，其潜在收益大于潜在成本。
要增强OECM的资金可持续性，其重点不仅在于获取资金，更在于正确管理、有效使用资金及合理调整激励机制，以现有资源最大化地实现保护目标、遏制有害行为并激励积极行动。这需要制定多种创新的可持续融资方案。一个有效的融资机制需满足下列条件：建立健全的资金管理体系并确保其高效、有效、可持续地运转；为承担保护成本或影响保护成果的主体提供资金激励；积极赋权并提升保护管理者的能力。在设计OECM融资方案时，首先需要评估该区域的治理和管理现状以及资金来源情况，其长期可持续性如何，有哪些维持运行所需的条件，此外还要保障该区域长期保护所需的额外投入，以应对可能出现的威胁。
“朝阳村左溪河流域自然保护小区”OECMs潜力案例：位于汉中秦岭的朝阳村左溪河流域自然保护小区，建立了内部资金反馈和外部资金支持相结合的可持续资金机制。通过开展自然教育活动，带动村民收入提高，增强其生态保护意识，并将部分收益投入公共资金用于支持生态保护行动，实现保护与发展的可持续循环。另外，积极探索和吸引来自当地政府、保护区、公益组织、慈善基金会等多方的技术支持和项目资金支持，推动保护行动的持续开展和优化提升。（资料来源：洋县茅坪镇朝阳村左溪河流域自然保护中心）
朝阳村自然教育活动中的巡护监测课程 供图/洋县茅坪镇朝阳村左溪河流域自然保护中心如果一个地区已经由地方社区或原住民在世代相传中依托其资源和劳动的传统实践得到良好管理，这种情况下，合适的融资方式可能是支持社区或原住民维持其传统实践，并额外投资确保该区域边界免受外来侵占。OECM的可持续融资方式可整合、叠加多种金融解决方案，例如生态系统服务付费、税收激励、生物多样性信用、碳金融、保护信托基金等等。
例如，日本启动了“生物多样性支持证书”试点计划，鼓励企业通过捐赠或投资等方式支持OECMs。政府会向企业颁发不可交易的“支持证书”——类似生物多样性信用或抵消，能够为企业在自然相关财务信息披露工作组（TNFD）框架下证明其支持了生物多样性保护。这一机制帮助希望参与保护的企业匹配到想获得资金支持的OECM。为避免企业“洗绿”，受支持的OECM会接受严格复评，以确认其生物多样性得到了长期持续保护。
06 结语
OECM作为自然保护地体系之外的重要补充，仅靠识别和报告远远不够。若要真正实现其对自然的长期有效保护，有赖于政府、社区、社会组织、企业等多方主体的理解和参与，持续加强治理与管理体系，推动内部能力协同发展，增加法律认可及可持续的资金保障，让OECM发挥更具实质性的保护效能。
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撰文/李希 魏春玥
排版/李希
编辑/魏春玥 史湘莹
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参考文献：
[1] IUCN WCPA. (2024). Guidance on other effective area-based conservation measures. Gland, Switzerland: International Union for Conservation of Nature (IUCN).
[2] Franks, P. and Pinto, R. (2020). SAPA, SAGE or GAPA? Tools for assessing the social impacts, governance, and equity of conservation. IIED, London.
[3] Dacks, R., Ticktin, T., Mawyer, A., et al. (2019). Developing biocultural indicators for resource management. Conservation Science and Practice, 1, e38.
[4] Ministry of Environment, Republic of Maldives. (2022). Guideline for recognising areas as Other Effective Area-based Conservation Measures (OECMs) in areas leased for tourism operations. Malé, Maldives: Ministry of Environment.
[5] Ministry of Climate Change, Environment and Energy & UK International Development. (2024). Maldives national framework for management of protected & conserved areas 2024–2029: For effective management, including PAs, OECMs, etc. Malé, Maldives: Ministry of Climate Change, Environment and Energy.
