2023年6月21日，2023国家公园特许经营制度建设和实践研讨会在北京大学自然保护与社会发展研究中心顺利举办。本次研讨会由北京大学自然保护与社会发展研究中心、清华大学国家公园研究院和山水自然保护中心共同主办，得到了来自三江源国家公园管理局、大熊猫国家公园四川省管理局、大熊猫国家公园陕西管理局、海南热带雨林国家公园管理局、武夷山国家公园管理局、钱江源国家公园管理局、祁连山国家公园青海管理局和中国绿色碳汇基金会的支持。

本次研讨会是继2019年和2022年之后，第三次围绕国家公园特许经营这个议题举办的研讨会，本次会议主题为“新起点和再出发”，意在提出“建立国家公园体制”10周年之际，交流各方在国家公园特许经营上的研究成果和实践经验，为建立中国国家公园特许经营机制提供经验交流平台和成果上报窗口，共同推动未来国家公园特许经营制度的建设与发展。

山水自然保护中心理事、北京大学环境与能源经济研究中心主任徐晋涛教授在开幕式上发表致辞。他表示在国家公园的建设中，自然保护地的生态保护职责与保护地内及周边的可持续发展之间存在着一定矛盾，所以探索特许经营权制度非常重要。如何在“共抓大保护”的前提下，审慎地考虑社区居民的权利，给国家公园自己留下造血的功能，都是值得继续探讨的问题。虽然制度立法上能否实现，涉及到多个利益方博弈的结果，但可以看到有关部门正在认真思考这个问题。

杨锐老师作为本次研讨会的主办方之一——清华大学国家公园研究院的院长，从他多年来从事国家公园研究和实践的角度，分享了他的研究成果。他首先为我们这一代人能够参与开创中国国家公园的历史而感到幸运，这些来自政府、学术机构、公益组织、保护地一线的同行们能齐聚一堂，一起去做一件有益于“天人大美”的事非常有意义。

在分享中，杨锐老师先简要介绍了在我国法律体系中，自然保护地领域经营相关的法律政策的历史发展经过与现状。虽然从上世纪80年代初，我国便出台了一系列针对风景名胜和保护区内经营相关的法规政策，但发展至今法律层级仍然相对较低，需要相关机构的继续推动。

在这些年的工作中，他很明显看到了大家对社区利益的重视程度越来越高，几个国家公园和国家公园体制试点都在社区受益上达成了共识。特许经营只有让社区的老百姓能够在国家公园和周边安居乐业才是真正的成功，反之我国国家公园体制也就不会成功。

杨锐老师分享现场

此外，杨锐老师针对中国国家公园特许经营提出了四项基本原则和六条发展路径。四项原则分别是：坚持生态保护第一和最严格保护的原则；坚持保障社区的优先受益权和经营权；杜绝特许经营的整体转让、行业垄断和超长特许；坚持特许经营过程的公开、透明和可追溯。

六条路径分别是：完善法律体系，健全保障机制；规范管理流程，开展试点工作；严格准入机制，设定淘汰和奖惩机制；建立监管机制，提高监管有效性；科学制定收支标准，加强资金管理；建立反哺机制，推进社区共建共管共享。

杨锐老师最后强调，在他看来，国家公园特许经营制度是“一把火”，只有利用好、管理好才能发挥它的正向价值，才能使之成为“薪柴之火”，从而帮助国家公园“安身立命”，如何使用它既是科学也是艺术。

作为我国第一个国家公园体制试点，三江源国家公园曾迈出了许多个第一步。在体制试点期间，从2017年的“澜沧江园区昂赛大峡谷特许经营试点工作方案”起始开展了多个不同类型的试点项目，青海省委省政府领导也多次批示并提出指导意见。

今年三江源国家公园管理局应广大群众强烈呼声，将此作为局党委“主题教育”的重点调研工作之一，以“三江源国家公园特许经营的定位和目标，特许经营利益相关方的权责利关系明确，特许经营权的权利来源及管理”三大关键重点问题为引领，在深学再悟二十大报告和习近平总书记关于三江源生态保护重要批示指示精神的基础上，结合实际开展了大量调研。这次三江源国家公园管理局田俊量副局长分享了这个调研的初步成果《三江源国家公园特许经营管理办法（讨论稿）》（以下简称《办法》），本次研讨会也是对这个调研的一次公开讨论。

田俊量老师分享现场

三江源国家公园管理局认为：制定这个《办法》的目的是规范三江源国家公园特许经营活动，促进国家公园全民所有自然资源资产有偿使用，支撑三江源国家公园高质量发展，并为健全完善国家公园特许经营制度探索有益经验。需遵循生态保护第一，合理利用；政府主导，市场运作；全民公益，社区优先；依法依规，公开透明的原则。

从这个目的和基本原则出发，《办法》提出：三江源国家公园特许经营是授权经营主体开展三江源国家公园全民所有自然资源资产有偿使用的活动，旨在使园区内世居群众通过开展与国家公园保护建管目标相一致的特许经营活动，以增加收入并减轻对自然资源的直接利用和依赖，同时促进社会参与和全民共建、增加生态产品供给，是国家公园一项重要生态保护措施。由此提出了制定三江源国家公园产业清单，采取准入许可、产品许可和品牌许可三种方式进行分类审批和管理，特许经营项目开发管理及活动监督与公开、奖惩等规定。

《办法》以“事出有因，依法依规”的方式明确了国家公园管理部门、地方政府、企业、社区以及社会组织等相关方的责权利，强调了落实社区参与优先和社区受益优先的具体要求和措施保障。

田俊量副局长表示目前只是讨论稿，下一步还需要经过更深入的调研加以完善，还需要得到上级主管部门、省相关部门、地方政府和学界的理解和支持，他们将按照“稳妥谨慎，积极推进”的路线继续努力，使特许经营成为三江源国家公园实现其保护建设管理目标、中国生态文明建设闪亮名片和为中国式现代化提供更多高品质生态产品的重要手段和途径。

大熊猫国家公园虽然作为最早开始进行特许经营制度试点的国家公园之一，但由于覆盖面积大、人口密度高、园区内自然资源的权属问题相对复杂，在特许经营实施过程中一直存在很多障碍和问题。

大熊猫国家公园四川省管理局社会协调发展处处长沈兴娜认为，任何经营活动都离不开自然资源本底及其生态环境空间，更离不开资源所有者和利益相关方的参与，大熊猫国家公园四川片区存在集体资源权属复杂，利益诉求多样化等特点，如何解决自然资源以及生态空间区域与经营活动的关系？从制度上保障自然资源所有者的权益是基础。

沈兴娜老师分享现场

究竟如何把特许经营真正落实成为资源保护的重要手段，而非一句空谈，沈兴娜处长提出目前在推进过程中要集中探索的难点有五个：特许经营项目清单及管控方式、特许经营访客管理、特许经营质量服务管理、特许经营项目运营与监督管理、公园内原有经营项目转型。由于目前经营活动类型较多，自然资源处于无规则利用状态，而现有经营活动与国家公园特许经营也存在差异，保护优先原则和利用强度之间的平衡较难把握，所以原有经营项目转型发展势在必行。

沈兴娜认为目前在国家公园法或者相关条例未出台背景下，现阶段不适宜提出“特许经营权”概念。接下来，大熊猫国家公园四川省管理局将以全民所有自然资源委托代理机制试点为契机，进一步推动综合改革试点，在自然资源配置处置，资源有偿利用，不同资源所有者利益分配机制等方面继续开展研究，为建立特许经营管理制度奠定基础。

武夷山国家公园具有世界同纬度带现存最典型、面积最大、保存最完整的中亚热带原生性森林生态系统，也是目前全国唯一地处世界自然和文化双遗产地的国家公园。2020年6月22日，福建省政府办公厅印发了《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》，明确在武夷山国家公园内开展特许经营。

武夷山国家公园地处南方集体林区，区内集体土地面积666.90平方公里，占66.60%，集体土地比重大。特许经营范围为利用国有资源资产开展特许经营活动，因此经营范围和项目受限是目前存在的首要问题。其次，园区内目前的经营项目合同签订的时间均在国家公园建立之前，最晚要持续到2051年，暂时只能通过业态监管方式发挥监督作用，无法通过公平竞争、招投标等方式更换特许经营主体，故导致监督方式受限。此外，特许经营到期后，人员、财产难以处置，特许经营主体希望转让特许经营权等问题也较为突出，未来特许经营协议届满时，原经营单位服务人员的安排和财产处置也可能存在矛盾。

黄智敏老师分享现场

武夷山国家公园管理局副局长黄智敏在分享中表示，因涉及大量历史遗留问题，没有统一的监督标准和处理方案，基于现状，管理局在接下来的工作中主要关注的重点是坚持保护第一和妥善解决历史遗留问题。希望能尽快出台上位法，明确特许经营概念和范围，加快推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，探索增加特许经营项目。

钱江源国家公园是长江三角洲唯一的国家公园体制试点区，被誉为“亚热带之窗”，其总面积仅约252.96平方公里，常住人口6,835人。钱江源国家公园管理局副局长金树明在会上分享了自试点工作开展以来，他们在国家公园自然资源管理上主要采用了以下四种手段，分别是：地役权改革，“清源”系列行动，项目前置函询以及可持续发展互促共赢式的特许经营探索。

2020年8月24日，钱江源国家公园管理局起草并联合地方政府发布了《钱江源国家公园特许经营管理办法（试行）》。金树明认为特许经营的两大好处一是可以有效地避免无序经营，二是让经营活动更高效。因为同样存在着林地权属的历史遗留问题，钱江源管理局探索了基于本土特点的制度设计，将园区内的特许经营活动分成了常规特许、活动特许、租赁特许三类，特许经营时限也有所不同。

金树明老师分享现场

但即便如此，在实践过程当中仍发现有很多困难。最主要的三点包括：特许经营主体不好找，特许经营监管难度大，特许经营权收益难。面对这些问题，钱江源管理局在解决问题上选择先易后难，确定经营主体前采取先协议后招标，涉及经营收益时协商先免费后有偿。在品牌传播方面，钱江源国家公园依托全国首个国家公园产业协同与绿色发展协会——开化县钱江源国家公园绿色发展协会，注册了“钱江源国家公园”“鹇栖”集体商标，打造国家公园动漫IP，探索出一条基于国家公园品牌授权的特许经营管理新模式。在特许经营业态上也有一些新的突破，涵盖了林下经济、自然教育和民宿等多行业。

会议现场

以上为本次参与研讨会的四家国家公园代表的发言精华，下一篇我们将通过专家视角，解读中国国家公园特许经营的发展路径与方向。

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文字整理/淡饰

排版/赵博雅

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