2023年6月21日，2023国家公园特许经营制度建设和实践研讨会在北京大学自然保护与社会发展研究中心顺利举办。本次研讨会由北京大学自然保护与社会发展研究中心、清华大学国家公园研究院和山水自然保护中心共同主办，得到了来自三江源国家公园管理局、大熊猫国家公园四川省管理局、大熊猫国家公园陕西管理局、海南热带雨林国家公园管理局、武夷山国家公园管理局、钱江源国家公园管理局、祁连山国家公园青海管理局和中国绿色碳汇基金会的支持。

国务院发展研究中心研究员苏杨在分享中，谈及了国家公园建设对地方政府、社区带来的负正两方面影响与如何利用特许经营扬长补短和负正转化，国家公园的天窗如何实现保护和利用特许经营的统筹管理以及未来统筹实现产业的业态创新和特许经营制度建设等问题。

他在调研中发现，为持续形成共抓大保护的合力，须首先关注负正两方面影响：负的方面是一些地方国土空间用途管制严格了许多，似乎影响了很多区域的产业发展，如武夷山的茶、南岭的旅游、黄河和辽河口的石油开采等；正的方面是国家公园的特色产品因为国家公园的价值而增值，并获得了更多的转移支付。

“天窗”指的是国家公园接邻社区、建成区、厂矿及基本农田等，往往在规划图上被抠到国家公园以外的范围且大多在生态保护红线以外。苏杨研究员提到“天窗”在自然保护地整合优化中曾经是调处矛盾的重要手段，但在国家公园保护中却可能成为保护及绿色发展的漏洞。“天窗”被抠出去以后，应对中央生态环保督察和国家土地督察等是没问题了，地方政府上建设项目也没大问题了，但保护动物却不可能将这些区域视为禁区，其生态过程仍然会利用“天窗”（有时甚至是依赖利用，如候鸟冬季在基本农田中觅食），这就可能导致生态系统破碎化和保护对象高危化。

苏杨老师分享现场

但只要科研基础扎实、管理机构有力，完全可以兼顾生产、生活、生态需要。这样，一方面用适应性管理的措施将“天窗”管起来，一方面根据产业链的不同环节对资源环境的敏感度和影响不同、需求不同，将产业链的不同环节布置在国家公园内和“天窗”内（例如，将对风土敏感但不需要建设用地的茶种植环节布局在国家公园内，将需要建设用地、人流和交通条件的茶加工、销售和茶文化体验环节布局在紧邻国家公园的天窗内），就可以变负面影响为正面影响。这样的解决问题思路同样适用于旅游产业，且严格控制线路、方式和规模的生态旅游在适应性管理措施下也可以有部分线路穿越核心保护区以保证产品价值。

总之，针对中国国家公园的特许经营工作，未来我们还可以继续思考并实践的有如下四点：一是生态旅游特许经营，要求业态和制度都要创新；二是旅游业态的创新要细化，要有产业串联，要与原有大众观光旅游衔接；三是操作层面的制度要细，尤其是参与管理的各方在具体事务中的事权划分要从规划、审批、执法等方面细化，并确保权责利相称；四是政府特许经营和品牌特许经营最好能兼顾，长远来看都能统一到国家公园品牌增值体系下。

针对目前一些省已经出台的特许经营产业目录等政策，苏杨研究员认为这种白名单不能满足保护以及基于保护成果的品牌特许经营产品增值的需要，只有当所有产业跟具体的空间点位、规模、产业的参与者全部挂钩，这才是国家公园体现生态保护第一和全民公益性的特许经营产业目录，才可能应用于实践。

民盟中央生态委副主任、浙江工商大学旅游与城乡规划学院教授张海霞从特许经营制度设计的几个风险点与应对措施角度进行分享。张海霞教授介绍了国家公园特许经营的定义，即根据国家公园保护管理目标，由国家公园管理机构通过竞争性程序优选受让人，依法授权其在政府监管下开展规定期限、性质、范围和规模的可持续自然资源经营利用活动，提供高质量生态产品或服务的管理过程。

张海霞教授明确指出，国家公园特许经营本质上是政府的公共规制行为。中国国家公园特许经营一定是政府特许经营，一定是以公众利益为优先的，以公众利益最大化为根本，和商业特许在本质上是不一样的。但在近几年的探索实践中，研究者也发现在特许经营中存在着不同程度的国家所有权虚置引致的多重失序，经营机制不完善造成的业态锁定，以及因规划与监管体系不健全陷入的困局。市场失灵和政府失灵都会对特许经营的管理造成负面影响。而这些问题均因为“由谁特许”（体制层面）、“怎样特许”（机制层面）、“为谁特许”（理念层面）这几个关键问题始终未得到解决有关。

张海霞老师分享现场

要建立中国特色国家公园特许经营制度的路径，张海霞认为一是要坚持立法先行，保护国家所有者权益；二是落实资金保障，建立由财政保障的国家公园内基本公共服务与设施的稳定资金投入机制；三是实施规划调控，严防自然资源资产过度利用和消费主义倾向。同时逐步构建中国特色特许经营类型体系，推动中国国家公园生态产品品牌共建，严禁以旅游规划取代国家公园特许经营规划，坚决保护社区居民发展权益，摒弃一刀切“禁区式”“搬迁式”规划理念和逃避社会责任的“天窗现象”。

另外在制度上要追求创新：建立生态友好型商业模式激励机制；编制特许经营项目规划，实施严格特许经营项目数量控制，建设全国国家公园特许经营信息管理平台；推进国家公园第三方动态评估机制，鼓励第三方机构研究构建国家公园发展指数，以“晴雨表”实时动态化地引导国家公园科学发展。

张海霞指出，从顶层设计看我国的国家公园特许经营制度是兼顾自然资源利用效率和公平的制度类型，是我国绿色发展制度体系建设的抓手；国家公园特许经营制度也是自然资源产权制度体系的一部分。因此，国家公园是我国推进自然资源资产所有权人立法工作中关于自然资源资产利用制度的关键空间，是我国国有经济、集体经济和混合经济等多元经济制度的实践空间。

我们期待未来国家公园的特许经营活动将是更加市场化、专业化，同时更加人本化、公益化的状态。

闫颜老师分享现场

闫颜总结了国家公园特许经营中实现生态保护目标和全民公益目标的具体路径和措施，并提出当前国家公园特许经营管理的几个关键点：

1. 形成管理体制机制，采取法律授权，精细化管理，设立专门机构负责特许经营管理工作，按照中央直管、委托省级政府代管两种模式分别考虑特许权的授权主体；

2. 划清事权。根据当前国家对全民所有自然资源资产所有者的职责定位，要进一步细化国家公园事权，按照“权责对等”“管经分离”等原则，特别要明晰国家公园特许经营中涉及的所有者职责，代理履行主体、国家公园管理机构的权利与义务等。 

3. 收益分配，区分中央直管与中央委托省级政府管理，科学合理确定国家公园特许经营收益分配机制，按照不同的支出责任，结合不同省份的资源特色和保护现状，在全国和全省层面分别测算收益分配比例。

4. 社区发展，在同等条件下，应当对原住居民参与特许经营活动给予优先权，各级政府、国家公园管理机构应当扶持和引导原住居民提供更加优质的经营服务。 

总之，对于国家公园而言，“保护”是主要目的，“经营”是直接或间接达到保护目标并进行有效资源管理的方式。国家公园特许经营要坚持“必要且适当”原则，严格限定经营的主体、范围、内容和方式，也要形成收益反哺机制，在科研监测、生态修复等公益方面继续加大投入，以更好地实现作为国民福利的全民公益性目标。

山水自然保护中心保护主任赵翔对山水在开展特许经营活动时常见的四组关系进行了梳理，并在研讨会中分享了针对四组关系的思考。

首先是国家公园管理部门和地方政府的责权划分，在实际工作中管理局和地方政府的角色边界往往模糊不清，由于缺乏上位法的规定，加之各个国家公园的情况也有所不同，导致项目规划-开发-审批-授权的权责不清晰。赵翔认为因为涉及到国家公园总体目标以及地方的整体发展规划，建议由管理局首先制定特许经营清单，由地方政府牵头项目编制。遵循一事一议的原则由地方政府报由管理局批准，最后再由地方政府和国家公园管理局组成专家组联合招标。

此外，国家公园内乡村振兴等部门的建设项目如何管理协调？基础设施和后勤服务谁来承担？赵翔认为也是需要思考的问题。如何既保证地方政府的动力，又要避免既当裁判员又当运动员的情况，需要各方携手进一步探索。

在国家公园特许经营中，原住居民经济组织和外部企业的优先顺序是需要关注的第二组关系。目前仅有三江源国家公园明确了经营活动的收益主体须为当地群众，其他国家公园均未明确。赵翔认为，在实施特许经营时，我们还是应该鼓励优先雇佣当地人，当特许经营活动利用到自然资源时，应保障集体资源所有者的收益。因此总体上至少要保证原住居民的参与优先和收益优先，然后在同等条件下保证运营主体优先。

赵翔老师与会现场

第三组关键关系是村两委和村集体经济组织在角色分工时的关系，在现实中通常情况是乡村振兴成立的扶贫合作社由村两委领导担任法人，村两委无法做到即执行又监督的多重职责，所以我们应该允许鼓励社区成员成立专业合作社，然后由村集体合作社入股专业合作社，这样既保证了管理的有效性以及当地社区的收益，并避免对于专业合作社日常经营的过多干预。

最后参与特许经营的示范户和村集体其他成员的受益分配也是在实际操作中非常有挑战的一组关系。研究显示，在生态旅游中单纯的向导收益增加和保护成效没有相关性，而要注重当地收益分配机制的公平公正，使社区具有更多的自主权才是重要的。

所以在国家公园开展特许经营应当完善信息公开机制，加强原住居民、特许经营者、地方政府与国家公园管理机构的互信基础，实现在政府主导下的多元共治。当回到一个社区的视角，在特许经营中需要处理社区传统与市场，保护与发展，自下而上的社区治理与自上而下的行政决策体系，以及国家公园主管部门和地方政府的协调关系中，其实是非常具有挑战的。

特许经营需要更多的模式探索和创新，赵翔认为可以适度地开放。比如每个国家公园有选择性和差异性地设立2-3个特许经营试点，在2-3年后进行充分评估，国家公园的多样性代表了必须充分试点，允许多种可能性，最终形成综合的试点经验。

与会人员合影

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文字整理/淡饰

排版/赵博雅

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